GESTION AMBIENTAL

PROPUESTA PREPUBLICADA DE
LEY MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTION AMBIENTAL

TITULO I

Del Objeto de la Ley

Artículo 1º.- Objeto de la Ley.
La presente Ley tiene por objeto fortalecer mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, el rol que corresponde al Consejo Nacional del Ambiente y a las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus funciones ambientales a fin de asegurar que el ejercicio de ellas no origine superposiciones, duplicidad, vacíos y conflictos.

TITULO II
Del Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Artículo 2º.- Del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.-
El ejercicio de las funciones ambientales a cargo de las entidades públicas a nivel nacional se organiza bajo el Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, estructurar, coordinar, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y acciones a nivel nacional destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Artículo 3º.- Integración del Sistema.-
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental está integrado por todas las instituciones estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios e instituciones públicas a nivel nacional, regional y local que poseen competencias y responsabilidades sobre el ambiente y los recursos naturales.

TITULO III
De la Gestión Ambiental

Artículo 4º.- De la Gestión Ambiental.-
El ejercicio de las funciones ambientales a cargo de las entidades señaladas en el artículo anterior se ejerce en forma coordinada, descentralizada y desconcentrada, con sujeción a la Política Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Acción Ambiental y a las normas, instrumentos y mandatos de carácter transectorial, que son de observancia obligatoria en los distintos ámbitos y niveles de gobierno.

El carácter transectorial de la gestión ambiental implica que la actuación de las autoridades públicas con competencias y responsabilidades ambientales se orienta, integra, estructura, coordina y supervisa, con el objeto de efectivizar la dirección de las políticas, planes, programas y acciones públicas hacia el desarrollo sostenible del país.

Artículo 5°.- Principios de la Gestión Ambiental.-
La gestión ambiental en el país, se rige por los siguientes principios:

a. El de obligatoriedad en el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Acción Ambiental y las normas transectoriales que se dicten para alcanzar sus objetivos;

b. El de articulación en el ejercicio de las funciones públicas, de acuerdo con el carácter transectorial de la gestión ambiental;

c. El de coherencia, orientado a eliminar y evitar superposiciones, duplicidades y vacíos en el ejercicio de las competencias ambientales;

d. El de descentralización y desconcentración de capacidades y funciones;

e. El de simplificación administrativa, a fin de unificar, simplificar y dar transparencia a los procedimientos y trámites administrativos en materia ambiental;

f. El de garantía al derecho de información ambiental;

g. El de participación y concertación, a fin de promover la integración de las organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones ambientales;

h. El de priorización de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos ambientales;

i. El de privilegiar mecanismos e instrumentos de prevención y producción limpia;

j. El de la aplicación del criterio de precaución, de modo que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente;

k. El de complementariedad entre los instrumentos de incentivo y sanción, privilegiando la eficiencia, la prevención, el mejoramiento continuo del desempeño ambiental y la recuperación y manejo del pasivo ambiental o zonas ambientalmente degradadas;

l. El de valorización e internalización de costos ambientales;

m. El de contaminador-pagador;
n. El de permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de fiscalización;

o. El de la articulación del crecimiento económico, el bienestar social y la protección ambiental, para el logro del Desarrollo Sostenible.

TITULO IV
De la Autoridad Ambiental Nacional

Artículo 6º.- Del Consejo Nacional del Ambiente
El Consejo Nacional del Ambiente es la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Artículo 7º.- Organo Central con rango Ministerial.-
Adiciónese al artículo 51 del Decreto Legislativo N° 560, Ley del Poder Ejecutivo el siguiente inciso:

“4. Consejo Nacional del Ambiente”.

Artículo 8º.- Finalidad del CONAM.-
Adiciónese al Decreto Legislativo Nº 560, Ley del Poder Ejecutivo el siguiente artículo:

Artículo 53B.- El Consejo Nacional del Ambiente tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, normar y supervisar las acciones orientadas a la protección ambiental y contribuir a la conservación del patrimonio natural; controlar y velar el cumplimiento de las obligaciones ambientales y ejecutar las acciones derivadas de las funciones otorgadas por la Ley Marco para la Gestión Nacional del Ambiente, su ley de creación y normas modificatorias y complementarias.

Artículo 9º.- Comisión Permanente de Coordinación.-
Adiciónese en el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 560, Ley del Poder Ejecutivo, el siguiente literal:

“3. La Comisión Interministerial de Asuntos Ambientales

La Comisión Interministerial del Asuntos Ambientales tiene por función coordinar al más alto nivel la Política Nacional Ambiental y está integrada por los Ministros de Estado que como titulares de su Sector cuenten con competencias y responsabilidades ambientales y el Presidente del CONAM.”

Artículo 10º.- Consejo Directivo del CONAM.-
Es la máxima autoridad del CONAM. Está integrado por nueve miembros en cuya elección o designación debe observarse el criterio de representatividad.

Adiciónese los incisos f) y g) y modifíquese el tercer párrafo del artículo 6º de la Ley Nº 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente, los que tendrán la siguiente redacción:

“f) Un representante de las organizaciones no gubernamentales especializadas en la temática ambiental.

g) Un representante de la universidad peruana”.

La representación de los Gobiernos Regionales y Locales, así como la señalada en los incisos d) y e) se sujeta a las normas o acuerdos establecidos por sus organizaciones. La señalada en los incisos f) y g) se sujeta a las normas reglamentarias”.

Artículo 11º.- Funciones del CONAM.-
Modifíquese el artículo 4 de la Ley N° 26410 por el siguiente texto:

“Artículo 4.- Son funciones del CONAM:

a) Proponer, coordinar, dirigir, evaluar y aprobar la Política Nacional Ambiental, velando por su estricto cumplimiento y ejecutando las acciones necesarias para su aplicación;
b) Dirigir el Sistema Nacional de Gestión Ambiental;
c) Establecer la política, criterios y procedimientos para el Ordenamiento Ambiental;
d) Coordinar el proceso de generación, aprobación y revisión de Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles los que serán remitidos al Consejo de Ministros para su aprobación mediante Decreto Supremo;
e) Administrar el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental;
f) Aprobar, en coordinación con las instituciones involucradas, normas que orienten los programas de establecimiento y cumplimiento de los Estándares de Calidad Ambiental;
g) Fomentar la investigación y la educación ambiental, así como la participación ciudadana en todos los niveles;
h) Resolver, en última instancia administrativa, los recursos impugnativos interpuestos contra las resoluciones o actos administrativos relacionados con el ambiente, en los casos que señale el Reglamento de Organización y Funciones de la Ley de creación del CONAM;
i) Opinar sobre los proyectos de legislación con implicancias ambientales.
j) Dictar la normatividad requerida para la operatividad del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y el adecuado funcionamiento de los instrumentos de gestión ambiental;
k) Administrar el Sistema Nacional de Información Ambiental;
l) Aprobar el Plan Nacional de Acción Ambiental;
m) Elaborar el Informe Nacional sobre el estado del ambiente en el Perú;
n) Conducir la elaboración de la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, y coordinar la elaboración del reporte del estado actual de la diversidad biológica en el país;
o) Conducir la elaboración de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, y coordinar la elaboración de los informes nacionales sobre la materia;
p) Presidir las Comisiones Nacionales de los Convenios sobre Cambio Climático, Diversidad Biológica y Fondo para el Medio Ambiente Mundial, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las entidades del Sector Público y Privado;
q) Formular y coordinar la ejecución de planes y programas de recuperación de ambientes degradados;
r) Proponer mecanismos que faciliten la cooperación técnica internacional para alcanzar los objetivos de la política nacional ambiental y el plan nacional de acción ambiental; y
s) Las demás que le correspondan de acuerdo a ley.”

Artículo 12º.- De la Comisión Resolutiva Ambiental.-
Adiciónese el inciso d) al Artículo 5 de la Ley Nº 26410:

“d) Un órgano jurisdiccional, denominado Comisión Resolutiva Ambiental.”

Artículo 13º.- Ultima Instancia Administrativa.-
El ejercicio de la función de última instancia administrativa a que se refiere el inciso h) del Artículo 4 de la Ley Nº 26410 será ejercido por la Comisión Resolutiva Ambiental.

Artículo 14º.- De la creación e integración de la Comisión Resolutiva Ambiental.-
El Consejo Directivo del CONAM podrá crear las Comisiones Resolutivas Ambientales que resulten necesarias en función al número de expedientes que ingresen al CONAM. Cada Comisión Resolutiva Ambiental esta integrada por tres profesionales con reconocida experiencia en materia ambiental quienes serán designados por el CONAM..

Artículo 15º.- Comisión Ambiental Transectorial.-
La Comisión Ambiental Transectorial, CAT, está encargada de coordinar y concertar a nivel técnico, los asuntos de carácter ambiental, que someta el Consejo Directivo del CONAM. Está integrada por los Viceministros de los sectores o quien haga sus veces y los Jefes de los Organismos Públicos Descentralizados que poseen competencias y responsabilidades ambientales, así como el representante de los gobiernos locales, de acuerdo con lo previsto en el correspondiente Decreto del Consejo Directivo del CONAM

Artículo 16º.- Comisiones Ambientales Regionales.-
Las Comisiones Ambientales Regionales son las instancias de gestión ambiental, de carácter multisectorial, encargadas de coordinar y concertar la política ambiental regional. Promueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores público y privado. El Consejo Directivo del CONAM aprueba la creación de la Comisión Ambiental Regional, su ámbito, funciones y composición.

LOS ENFOQUES DEL CONAM

EL ENFOQUE ESTRATEGICO

El CONAM concibe que su principal función es la de generar las capacidades y la cultura en el país para crear consensos en el modo como abordamos nuestros problemas ambientales, insertando el tema ambiental como un factor clave del desarrollo y no como un obstáculo a éste.

Este enfoque es la base de un conjunto de estrategias que el CONAM ha asumido y sobre las que ha buscado caracterizarse. Estas estrategias son, hoy, las siguientes:

 Actuar equilibrando posiciones y generando acuerdos. Si el ambiente es un tema que sólo puede aspirar a la salud mediante al equilibrio, de la misma manera el equilibrio de posiciones es la única garantía de que cualquier interacción sobre ambiente y desarrollo puede ser beneficiosa para todas las partes involucradas. El CONAM ha debido concentrarse disciplinadamente en el objetivo de lograr consenso sobre las políticas ambientales, facilitando el diálogo y solucionando controversias, no sólo entre las entidades públicas sino también con el sector privado. El CONAM entendió desde un inicio que su rol no se dirigía a imponer políticas y directivas sino a convencer por criterio, valorando los acuerdos y generando credibilidad. De esta manera, el CONAM busca contribuir a que las regulaciones no sólo sean las más adecuadas en términos del entorno natural y los recursos, sino que se articulen positivamente con los intereses económicos y sociales.

 Influenciar. El valor del Conam está en su capacidad de hacer que otros hagan, que se aprueben -y muchas veces, no se aprueben- determinadas leyes y normas; que se incorporen sistemas de gestión ambiental en la producción, que se invierta en tecnologías limpias o en bosques de sierra, que las regiones fijen sus prioridades y articulen sus esfuerzos en torno a ellos con un compromiso de reporte público, etc. Se entiende que CONAM estableció la práctica de reportar metas para estar luego en condiciones que pedir a otros que también lo hagan, que se impuso como norma decidir por consenso para irradiar este estilo en otros espacios, de certificar en ISO para que otras entidades se sumen. No se puede pedir a los demás que hagan más de lo que uno está dispuesto a hacer.

 Posicionarse con equidad y neutralidad para poner a los intereses opuestos en acuerdo. Conam no puede ser proecologista o proteccionista, como tampoco puede ser desarrollista a ultranza, ni tampoco ser "un poco de cada una". No puede tomar partido por ser pro ongs y antiempresa, ni pro gobierno central y antimunicipios, ni pro agricultura ni antiminería, o viceversa. Tiene que administrar los legítimos intereses, expectativas y conflictos. Sólo puede tomar partido por el desarrollo sostenible.

 Generar capacidades de gestión eficaz, contribuyendo con una plataforma formativa a fin de crear una masa crítica y creciente de protagonistas capaces. Un indicador interesante es el esfuerzo desarrollado para atraer fondos de la cooperación, principalmente a través del Fondo Ambiental Mundial (GEF, por sus siglas en inglés), donde CONAM como punto focal ha colocado 43 proyectos por un total de US$ 63´561,000. De ellos a la fecha GEF ha aprobado 24 por un total de US$ 34´085,000.

 Centrarse en su rol promotor, coordinador, facilitador. No pretender reemplazar a quienes les corresponde hacer ciencia y tecnología, no encargarse directamente de la reforestación ni monitorear con sistemas propios la calidad del aire, que son acciones que a otros les corresponde, desarrollan mejor y están más equipados para ello. No es rol del CONAM reemplazar sectores, ni tratar de hacer lo que a otros les compete por definición y capacidad. Le concierne conducir los procesos para dotar al país de respuestas estructurales y no de mera coyuntura.

 Abordar el tema como una oportunidad y no como un problema. La contaminación es mala para el ambiente como para las empresas. Responsabilidad ambiental significa rentabilidad y acceso a mercados. Ambiente no es un sobrecosto, sino un valor agregado, incluso en los programas sociales.

 Privilegiar nivel de eficacia sobre nivel de perfil consecuente con su trabajo de influencia y en la certeza que su fortaleza está en la solidez de la concepción y desempeño ambiental de las unidades sectoriales, de las CARs, de los gremios con los que se vincula, etc. En este aspecto, la institución se maneja quizá bajo la imagen de un “mouse” de computadora: componente de tamaño pequeño, silencioso e imperceptible, que tiene sin embargo como principal fortaleza la capacidad para coordinar simultáneamente varios sistemas correspondientes a distintos sectores unidos por objetivos comunes.

 Aspirar a ser prescindible. El fin último del CONAM consiste en generar cambios culturales en la sociedad, cambios profundos de comportamientos y aptitudes de modo que cuando la sociedad haya hecho suyo el mandato, la institución se vuelva prescindible. Si CONAM intervino y se volvió imprescindible, es que lo hizo mal. CONAM debe sembrar una cultura de acuerdos y capacidades, acompañar los procesos y luego dejarlos en marcha, para poder continuar en otros lugares y en otros temas. Así por ejemplo, bajo un principio de consistencia con las convicciones, las presidencias de las CARs se transfieren a las regiones, el Club Iso 14000 pasa a Perú 2021, la capacitación en sistemas de gestión a las Universidades, el reciclaje de papel a los propios colegios. Los acuerdos sectoriales bajo coordinaciones espontáneas valen más que cuando son ejercidos por intervención del Conam.

CONAM esta en el campo de las decisiones ambientales. Los decisores ambientales son las autoridades públicas, el poder judicial, el congreso, los municipios, conjuntamente con los sectores económicos, los sociales, las ongs, los medios, los gremios, los grupos de interés, el propio CONAM, etc. Las decisiones pueden estar sujetas a autoritarismo, influencia, ejercicio de poder y presión. Esto crea competencia para decidir las cosas. En muchos casos, el Estado incluso se atribuye competencia monopólica, o los sectores influyentes buscan que la tenga para asegurarse resultados de conveniencia. CONAM ofrece el espacio para lograr decisiones equilibradas, producto de la discusión y acuerdo entre las partes (autoridades entre sí, autoridades con empresas y particulares, particulares con particulares, etc.), con lo que pueden ser previsibles los resultados y no producto de un solo decisor. El CONAM está abiertamente contra el monopolio de decisiones ambientales. Su rol de última instancia administrativa reservada a los conflictos intersectoriales es señal clara de ir en contra de la tentación monopólica en las decisiones.

El paradigma del Estado -que no sólo es alimentado por los que gobiernan sino muchas veces por los propios grupos de interés- apunta a una fortaleza basada en el poder de imponer y no persuadir, de decidir unos sobre otros sin consultar, de protagonizar y no de estimular. CONAM busca precisamente un cambio del paradigma y su gestión ha implicado una permanente aspiración a ello. Es ante ese deseo de cambio que debería ser evaluada la institución. Esta gestión se ha esforzado en generar espacios de decisión convenientes y estables para las partes, en ver oportunidades donde sólo hay problemas, en hacer protagonistas a los observadores, en dar un espacio institucional a las regiones, en hacer mucho con poco, en avanzar el apoyo político que se tenga, en invertir en puentes. La autoridad ambiental fuerte no es aquella que ciegamente se pliega a un ambientalismo, sino aquella que es capaz de conducirse entre fuerzas poderosas y mantener coherencia en los principios del desarrollo sostenible.

EL ENFOQUE OPERATIVO

El enfoque operativo de la organización debe ser consecuente y consistente con el enfoque estratégico. Aquí se presentan algunos instrumentos actualmente establecidos en la propia organización :

 Reporte Público de Metas.- Con el reporte de metas, CONAM ha pretendido dar un paso hacia la institucionalización de la gestión ambiental del país. La evolución imperativa de la gestión ambiental debe pasar necesariamente por el principio de asunción de responsabilidades y de respuesta objetiva ante compromisos explícitos. Por más ambiciosas que sean las agendas, si no existe un mecanismo visible de verificación de resultados, escaso será el avance. Esta verificación será más legítima si proviene de una auto-imposición que las propias instituciones se asignan y que debiera ser en adelante el signo distintivo de la gestión ambiental. Además, la combinación de asumir compromisos a ser reportados públicamente más la exigencia de la cultura de consensos o en función de lo que otros hagan, agrega complejidad.

 Gestión Por Resultados.- El compromiso voluntario de reporte de metas obliga a incorporar en la organización sistemas de gestión por resultados. Este instrumento ha sido indispensable para medir el desempeño en términos cualitativos y cuantitativos de la gestión del CONAM.

 Cultura de Calidad y Mejora Continua.- Constitución del Comité ISO 9000 y 14000 para los Sistemas de Aseguramiento de la Calidad y Gestión Ambiental bajo ISO 9000 y 14001. Incorporación de los elementos de planificación, monitoreo y mejora continua. CONAM es la primera autoridad ambiental en el mundo certificada en estos sistemas.

 Servicio al Cliente.- La asunción de que una organización es eficaz en la medida que es útil, ha obligado a incorporar un fuerte componente cultural de servicio. CONAM concibe como clientes a aquellas entidades y personas con las que interactúa. Tiene identificados a más de 90 clientes institucionales entre autoridades del ejecutivo, legislativo, empresarial, ongs, universidades, cooperantes, etc. Ello ha obligado a desarrollar una estructura interna de naturaleza matricial de sectoristas (que atienden a las instituciones clientes directamente) e instrumentistas (que son los que manejan diversos instrumentos de gestión ambiental). Buena parte de la evaluación de los ejecutivos de la organización se basa en la percepción e información que proveen estos clientes respecto del servicio que se les brinda.

 Austeridad.-. La necesidad de generar resultados con prescindencia de recursos y consecuentemente trabajar con austeridad y buscando la mayor eficacia posible, ha permitido que a pesar del contexto presupuestal escaso del CONAM haya podido desarrollar productos y servicios con costos unitarios cada vez menores y cumplir con sus metas contenidas en las Agendas Ambientales. Cabe resaltar que en términos económicos, el presupuesto total del CONAM siempre ha sido alrededor de los S/. 3´000,000 nominales por año. En el 2001 se incrementó el presupuesto a S/. 4´000,000, gracias a Convenio de Gestión suscrito con el Ministerio de Economía y Finanzas, el primero desarrollado en el país. Sin dotación de local institucional propio, ni vehículos. El número de servidores ha pasado entre los años 1995 a 2000 de 6 a 38, por todo concepto a nivel nacional, numero que esta cerca de su tamaño máximo previsto. La plana ejecutiva esta hoy compuesta por 12 personas. La cooperación internacional ha sido fundamental y al articularse ordenadamente a la Agenda Ambiental, ha permitido constituirse en un factor clave para el logro de resultados.

 Transparencia y honestidad.- La ejecución de auditorías externas e internas exigidas por la normatividad gubernamental, en el último caso adaptadas al Sistema Integrado ISO, dan lugar a recomendaciones detectadas que contribuyen a la mejora de la gestión. Desde 1996 hasta el presente, no se ha detectado una sola observación de auditorías externas o internas que hayan derivado en sanciones de carácter civil o penal. No ha existido un solo caso de nepotismo. Publicación en la página web de los Reportes Mensuales de Operación y de las Actas del Consejo Directivo.

LA PERSPECTIVA EVOLUTIVA

Tanto los enfoques estratégicos como operativos deben ser modificables en tanto las condiciones de operación cambien. Sin embargo, lo que no debe cambiar es el sentido de objetivos y la perspectiva evolutiva que demanda todo proceso complejo. Así, debemos la gestión ambiental seria siempre exigirá:

 Ponernos de acuerdo y estimular el consenso
 Trabajar por objetivos y reportarlos públicamente
 Hacer gestión con atributo de calidad
 Contar y aplicar con convicción los instrumentos adecuados
 Medir la gestión ambiental en términos de valor agregado a la lucha contra la pobreza y la competitividad.

Es esta perspectiva la que ha guiado los pasos del Conam.

 El primer elemento es la cultura del consenso. El CONAM practicó esa visión compartida inicialmente, al interior de su propio Consejo Directivo. El mejor ejemplo es que en ninguna de sus más de cincuenta sesiones se ha producido una votación pues se ha decidido por consenso, a pesar de lo variado de la composición del mismo y los cambios de representantes en el tiempo. Una vez que el Consejo Directivo del CONAM logró esa visión y práctica, los ha utilizado como un referente en la Comisión Ambiental Transectorial de Viceministros, las CARs, los Grupos Técnicos, en el Congreso de la República, etc. Todos los instrumentos desplegados por el CONAM han sido desarrollados en esquemas participativos basados en el consenso.

 El segundo elemento es una gestión basada en objetivos sujetas a reporte público, convirtiendo las prioridades en acción. CONAM reporta uno a uno los compromisos concretos asumidos en los diversos ECODIALOGOS , fomentando que los demás sectores hagan lo mismo. El 2001, CONAM reportará sus metas comprometidas en 1999 (CONAM hace entrega del Reporte de Metas a junio 2001, con motivo de la Transferencia de Gobierno) así como también lo harán los sectores de acuerdo a las prioridades que ellos mismos han señalado y en acuerdo con CONAM constituyen los aspectos más relevantes e importantes de su agenda sectorial. A su vez, las CARS que cuentan con agendas de acción ambiental, reportarán ante sus propios ciudadanos el cumplimiento de sus metas. La CAR Cusco lo ha hecho ya en junio del 2001 y las demás CARS seguirán ese ejemplo. Progresivamente a través de más regiones, más sectores y se espera que inclusive el sector privado, a través de sus gremios empresariales, asociaciones de ONG, etc. den este paso. Se produce un efecto multiplicador en la agenda y en los logros.

 El tercer elemento es la calidad. La gestión ambiental debe ser de calidad pues si carece de este atributo es ineficaz. El CONAM bajo un mecanismo voluntario, ha implantado sistemas de aseguramiento de la calidad y gestión ambiental bajo ISO 9000 y 14001 y certificado en ambas normas. Logrado esto el CONAM será un promotor en las diversas unidades ambientales del sector público para que estas también implanten estos sistemas, así como en las regiones.

 El cuarto es la integración de instrumentos y políticas. Los instrumentos de gestión ambiental como el Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA), el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), Estándares de Calidad Ambiental, Ordenamiento Territorial, la Estrategia de Biodiversidad, etc, todos ellos en marcha, sumados a un proceso de generación de capacidades y convicción política para su aplicación, permiten una articulación positiva entre la cuestión ambiental y las políticas de desarrollo. Las relaciones de cooperación y de sinergia entre los sectores empiezan a ser regla espontánea y constituyen un instrumento de utilidad para los sectores, para la adecuada gestión que les ha sido encargada.

 El quinto paso, el más importante y que se proyecta como la aspiración final es que la gestión ambiental se mida en términos de valor agregado a la lucha contra la pobreza y la competitividad. Significa empezar a medir el desempeño de la gestión de las unidades ambientales y del sector privado en función de su apoyo concreto a la dimensión socioeconómica; esto es reversión de la pobreza, generación de empleo, competitividad y descentralización.

POLÍTICA AMBIENTAL

EL QUÉ, EL CÓMO Y EL QUIÉN

Política ambiental es la orientación del país para su sostenibilidad en su triple dimensión: social, económica y ecológica. Pareciera ser que dada la profunda interrelación entre desarrollo y ambiente, la pertinencia de lo ambiental en toda actividad pública y privada, la complejidad de sus articulaciones con los aspectos sociales, culturales, económicos y geográficos, la definición de política ambiental debiera ser tan compleja como su naturaleza.

Sin embargo, es imprescindible que ésta sea simple de expresar y para ello debe ser capaz de responder a un qué, un cómo y a un quién.

EL QUÉ

Convertir el crecimiento económico en desarrollo sostenible, a través de un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

El CÓMO

Con lineamientos de política, con principios de gestión e instrumentos aplicados tanto por el sector público como el privado.

Pasemos a analizar los elementos del CÓMO.

Lineamientos de política
Constituyen los principios que rigen la política ambiental del país y que deben orientar al sector público, al privado y la sociedad civil. Están reseñados en el Reglamento del Conam, aprobado por Decreto Supremo del Consejo de Ministros.

Los lineamientos de política son los siguientes:

 El derecho de las personas a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza y su entorno socio- cultural
 El desarrollo debe orientarse en forma tal que multiplique la capacidad de las actuales generaciones para satisfacer sus necesidades, garantizando la posibilidad de las generaciones futuras, de satisfacer las propias
 A fin de lograr el desarrollo sostenible, la protección del ambiente, la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica, deberán constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no deberá considerarse en forma aislada
 La cooperación entre las entidades públicas, el sector privado y la sociedad civil en la tarea esencial de erradicación de la pobreza
 La reducción y/o eliminación de las modalidades de producción y consumo insostenibles
 La aplicación del criterio de precaución, de modo que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente
 La valorización e internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, considerando que quien realice una actividad contaminante, deteriorante o potencialmente contaminante debe asumir los costos de prevención, mitigación, vigilancia y control de la contaminación y con la compensación a que hubiere lugar, conforme a ley
 La compatibilización e integración de la Política Nacional Ambiental con las políticas económica y social del país
 El de privilegiar mecanismos e instrumentos de prevención y producción limpia
 El de promover la participación del sector privado y de la sociedad civil en la toma de decisiones ambientales
 La generación, difusión y acceso a información ambiental confiable, veraz y oportuna
 La promoción de la investigación y la educación ambiental en todos sus niveles

Principios de gestión

Los principios de gestión nos orientan a cómo debemos decidir, qué considerar, qué práctica respetar. Plasmada en el Reglamento del CONAM ha sido un frecuente referente en una serie de decisiones y normas ambientales.

Los principios son los siguientes:

 Obligatoriedad en el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Acción Ambiental y las normas transectoriales que se dicten para alcanzar sus objetivos
 Articulación en el ejercicio de las funciones públicas, de acuerdo con el carácter transectorial de la gestión ambiental
 Descentralización y desconcentración de capacidades y funciones
 Simplificación administrativa, a fin de unificar, reducir y simplificar los procedimientos y trámites administrativos en materia ambiental y garantizar que ellos no tengan que ser iniciados ante más de una dependencia pública
 Coherencia, orientado a eliminar y evitar superposiciones, duplicidades y vacíos en el ejercicio de las competencias ambientales
 Transparencia de los procedimientos y trámites administrativos
 Participación y concertación, a fin de promover la integración de las organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones ambientales
 Priorización de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos
 Prevención en la gestión ambiental
 Complementariedad entre los instrumentos de incentivo y sanción, privilegiando la eficiencia, la prevención, la adopción de buenas prácticas ambientales y el mejoramiento continuo del desempeño ambiental
 Valorización e internalización de costos ambientales
 Permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de fiscalización
 Garantía al derecho de información
 Integración ambiental buscando la complementariedad entre desarrollo y medio ambiente procurando que la variable ambiental esté involucrada en los planes y políticas de desarrollo

Instrumentos

Son todo el conjunto de elementos que apuntan a hacer efectiva la política ambiental. Los principales desplegados por el CONAM y los sectores incluyen fundamentalmente los siguientes:
 la planificación y toma de decisiones a nivel sectorial y descentralizado a nivel en regiones (Marco Estructural de Gestión Ambiental)
 la prevención de impactos en inversiones nuevas (Evaluación de Impacto Ambiental)
 la adecuación de procesos productivos ya existentes (Programas de Manejo y Adecuación Ambiental)
 la calidad ambiental (Estándares de Calidad y Límites Máximos Permisibles
 el ordenamiento territorial (Ordenamiento, Zonificación Ecológica Económica)
 la aplicación de instrumentos económicos (tarifas, cargos, impuestos, excenciones)
 la promoción de la gestión ambiental como una oportunidad y no un sobrecosto (ISO 14000, investigación genética, patentes vegetales, ecoturismo responsable, inversión forestal en sierra y zonas deforestadas, Mecanismo de Desarrollo Limpio, Fondo Nacional del Ambiente)
 la información (Sistemas de Información, Clearinghouse para biodiversidad, Centro de Producción Limpia)
 la educación ambiental (Informe del Estado del Ambiente, Ecodiálogo, Recicla, Premio Ambiental, atención ciudadana, Globe, Universidades y ambiente)
 la capacitación (cursos de solución de conflictos ambientales, aplicación de instrumentos, sistemas de gestión ambiental)
 la asistencia técnica y el uso de la cooperación.

A ellos se suma el conjunto de instrumentos sectoriales asociados a Areas Naturales Protegidas, políticas forestales, residuos sólidos, transporte, normas técnicas, etc.


EL QUIÉN: EL MODELO INSTITUCIONAL

El quién apuesta a establecer cómo se organiza el Estado para la gestión. En otras palabras, refiere el modelo institucional.

El modelo institucional elegido por el Perú consiste en un sistema basado en el ejercicio de competencias en materia ambiental por parte de los diferentes sectores, coordinados por el CONAM, el que a su vez señala los principios de política y gestión a los cuales el sistema se orienta, así como el diseño y puesta en marcha de instrumentos. Incluye un despliegue regional a través de Comisiones Ambientales Regionales de composición pública y privada, que contribuye a fijar las prioridades de cada región y a desarrollar una agenda. La Agenda Ambiental del país está constituida por los compromisos de gestión del CONAM, los sectores y las regiones, la cual es reportada públicamente cada dos años.

La premisa fundamental que sostiene el modelo es que las regulaciones, el control y la prevención ambientales son más eficaces dentro de los propios sectores que fuera de ellos. Nadie está más cerca y conoce mejor la solución de los problemas que quien los genera. Si consideramos que la prevención de los impactos ambientales está en los procesos de producción y no al final de la chimenea (el conocido principio del "final del tubo"), queda claro que nadie debiera conocer más de ingeniería ambiental minera que los mineros, y nadie mejor que los ingenieros pesqueros en tecnologías de prevención de efluentes por industria de harina de pescado. Así, los impactos ambientales que genera la actividad productiva no sólo son problema y responsabilidad del propio sector que los causa, sino que son los respectivos Ministerios quienes deben ejercer las regulaciones y el control y estimular las tecnologías limpias. Pero frente al riesgo que los sectores tomen decisiones aisladas respecto de recursos compartidos, es fundamental asegurar que estas incorporen los intereses de los demás sectores y corresponde precisamente al CONAM estimular la coordinación eficaz, bajo principios compartidos.

Para el espacio regional la premisa es nuevamente la certeza de que nadie está más cerca, conoce mejor las prioridades y es más capaz para su solución que las propias regiones. Así, la puesta en marcha de las Comisiones Ambientales Regionales constituye el mecanismo institucional para generar una conexión recíproca con la política ambiental nacional y promover el abordaje de los problemas ambientales prioritarios bajo un esquema participativo basado en la visión compartida, asunción de responsabilidades, roles diferenciados y complementarios, y compromiso de reporte público de metas. Las Comisiones están constituidas por representantes –ad honorem- de las organizaciones públicas y privadas más directamente involucradas en temas ambientales, designados en base a consultas en la región. También contribuyen al manejo de los problemas significativos que puedan aparecer.

EL DESARROLLO SOSTENIBLE

NUESTROS PROBLEMAS AMBIENTALES

Ante la opinión pública, un derrame de petróleo en un litoral cercano a cualquier ciudad es, sin duda, un problema ambiental. Sin embargo, pocas personas se preguntan si su manera de eliminar basura, o su diaria convivencia con un aire contaminado, o suelos o aguas de ríos o mares, son problemas tan claramente ambientales como el primero. En general se tiene escasa conciencia acerca de una verdad absoluta: la mayor parte de los impactos ambientales no son accidentales, son cotidianos. Resultan siendo el costo del modo como utilizamos el entorno para satisfacer nuestras necesidades. Todos los seres humanos necesitamos hacernos de cosas que nos sirven y deshacernos de las que no nos sirven. La manera cómo lo hacemos, manejando recursos renovables y no renovables, determina la dimensión de nuestros problemas ambientales. Este principio vale tanto a la escala de una familia, como a la de una empresa o la de un país. Así como involucra la forma como una persona elimina los residuos que produce, incluye también los desperdicios generados en los procesos de transformación de la industria. Vistos de esta forma, los problemas ambientales terminan siendo de todos los días y no sólo producto de accidentes, que por cierto son los que más llaman la atención. Todos ellos, en definitiva, evidencian el costo de cómo nos desarrollamos. Ese mismo punto de vista es el que nos permite comprender la cuestión ambiental como parte del modelo de desarrollo que se está desplegando en una sociedad, y no como un efecto aleatorio, producto de circunstancias excepcionales.

Los principales problemas ambientales del Perú se concentran alrededor de nuestros decrecientes recursos naturales renovables. Las prioridades se focalizan en pérdida de biodiversidad, deforestación, erosión de suelos, desertificación, sobreexplotación de especies y ecosistemas, entre otros. Asimismo, tenemos problemas por la calidad de los recursos al contaminarse el agua, suelos y aires en zonas urbanas y rurales, espacios marítimos, etc.

Eso es lo visible, lo evidente. Sin embargo, dado que estos problemas están vinculados al desarrollo, lo que subyace son causas íntimamente relacionadas con el mismo desarrollo. Así, detrás de nuestros problemas ambientales, están:

 el modelo de desarrollo social y económico, que no satisface necesidades humanas y que genera altos impactos al entorno. Dicho de otra manera, un modelo no sostenible.

 la pobreza, factor de enorme impacto al ambiente. Los pobres usan con desesperación los recursos naturales ya sea a través de la agricultura migratoria o hacinándose en ciudades insalubres. En entornos de desarraigo y supervivencia, la preocupación por el entorno simplemente no existe. De esta manera, la pobreza se constituye a la vez en causa y efecto de degradación ambiental. Genera un círculo vicioso que crea más pobreza cuanto más impacto ambiental se da, y viceversa.

 la ineficiencia del sector extractivo, productivo y de servicios -formal e informal- incapaz de incorporar y aprovechar plenamente los insumos y la energía. En ese aspecto, la contaminación es señal de falta de calidad.

 la carencia de conciencia, educación y cultura ambientales en la población y la consecuente ausencia de actitudes y aptitudes.

 los estímulos del mercado: externalización y bienes comunes. Una concepción económica que privilegia la rentabilidad por encima de todo lo demás, estimula al ahorro de costos de producción al extremo de distorsionarlos. Sin control ambiental, una actividad productiva puede "ahorrarse" la aplicación de medidas de prevención o saneamiento de contaminación, generando daños a otros que supondrán para ellos un costo. Lo que una industria se ahorra en tratamiento de vertimientos lo paga una comunidad río abajo en impactos en salud o en cosechas perjudicadas. Está transfiriendo a otros costos que le corresponde. Los está externalizando. De otro lado, la sociedad es particularmente cuidadosa en respetar los bienes privados ajenos. En cambio, con los bienes comunes que son de todos tenemos una actitud distinta; los usamos en beneficio personal, muchas veces en conflicto con el interés colectivo. El aire o el agua terminan siendo el receptor de nuestras emisiones industriales o el destino final de nuestra basura doméstica, los bosques son aprovechados descontroladamente, los peces son de quien los captura.

Por eso, cualquier solución ambiental pasa necesariamente por una reformulación del modelo de desarrollo. Del mismo modo, cualquier esfuerzo de desarrollo debe incorporar gestión ambiental. No hay una solución ecológica a los problemas de desarrollo.

¿POR QUE DESARROLLO SOSTENIBLE?

Las agresiones al ambiente terminan afectando profundamente la base natural que satisface las necesidades del hombre. Por tanto, las preocupaciones por el ambiente no deberían tener su origen en una romántica tristeza al ver especies de fauna o de flora extintas, sino en la certeza objetiva que al hombre difícilmente le será posible mantener una adecuada calidad de vida en un entorno degradado e incapacitado de ofrecernos recursos en la forma en que estamos acostumbrados a recibirlos.

Aparece, entonces, la necesidad de una visión integral, que incorpore la dimensión ambiental en los procesos que llevamos a cabo, ampliando nuestra capacidad para satisfacer necesidades y simultáneamente generar bienestar y garantizar la permanencia de las fuentes de recursos naturales. Dicho en términos económicos, podemos vivir de la renta, pero tratar de hacerlo del capital es suicida.

Se trata de reorientar el desarrollo para hacerlo perdurable, sin considerarlo enemigo del ambiente ni viceversa. Sin contradicción de objetivos y en una interrelación vital. Esa visión del mundo de hoy es tan crucial y realista como que los daños ambientales originan un costo que tarde o temprano alguien deberá pagar.

Las preocupaciones ambientales son fruto de la racionalidad, del sentido común y de la ética. Ese es el verdadero mensaje ambiental. En tal sentido, mientras el país más rápido y adecuadamente se adscriba a la conservación del ambiente, será más capaz de revertir su pobreza, mejorar la calidad de vida y ocupar una posición más competitiva en el mercado global.